Interdepartementaal onderzoek: conclusies en beleidsvarianten

Het Interdepartementaal onderzoek naar de pensioenopbouw in ons land heeft nieuwe inzichten opgeleverd in de verwachte bruto pensioeninkomens en bruto vervangingsratio’s van huishoudens in Nederland. Ook is inzage verkregen in de lastendruk van pensioensparen van werkenden over hun leven en het inzetten van vermogen – zoals eigen huis en onderneming – als pensioeninkomen. Bij de conclusies en aanbevelingen wordt de brede pensioendefinitie gehanteerd (pijler 1 tot en met pijler 4). Hierbij wordt aangenomen dat al het (illiquide) eigen vermogen wordt aangewend voor pensioen.

Algemene conclusie
Het Nederlandse pensioenstelsel is in grote mate effectief: voor de meeste werkende leidt het tot voldoende inkomen na pensionering, zeker als de inzet van vermogen in de eigen woning en onderneming wordt meegewogen. De AOW zorgt ervoor dat de meeste mensen in armoede geraken. Gecombineerd met de fiscale facilitering en sectorale verplichtstellingen betekent dit dat mensen in grote getale adequaat pensioensparen en na pensionering de levensstijl grotendeels kunnen behouden.
Maar het onderzoek laat ook zien dat bepaalde groepen minder pensioen opbouwen dan gewenst en andere groepen weer meer dan nodig. Aanvullende maatregelen om dit in balans te brengen vormen een ingrijpende wijziging van het pensioenstelsel. De onderzoekers bevelen aan op dit moment deze ingrijpende wijzigingen in het pensioenstelsel niet door te voeren, omdat er op verschillende beleidsterreinen (arbeidsmarkt en woningmarkt) al gewerkt wordt aan oplossingen die kunnen bijdragen aan het beter in balans brengen van de pensioenopbouw. Voorwaarde is wel dat deze worden doorgevoerd en gemonitord.

Aanbevelingen

Voer de maatregelen in waar op verschillende beleidsterreinen aan wordt gewerkt
Invoering van de verschillende maatregelen waar op de verschillende beleidsterreinen aan wordt gewerkt kunnen (direct en indirect) eraan bijdragen dat meer groepen een adequaat pensioen opbouwen (o.a. arbeidsmarkt met terugdringen schijnzelfstandigheid, herbezinning stelsel bij ziekte en arbeidsongeschiktheid, hervorming arbeidsmarkt-infrastructuur met altijd zicht op werk en de Wtp met terugdringen aantal werkenden zonder pensioenopbouw).

Daarnaast valt te denken aan geadviseerde maatregelen om de fiscale facilitering voor vermogensopbouw, in bijvoorbeeld de eigen woning, te beperken. Hiermee wordt de groep die meer (pensioen)vermogen opbouwt dan nodig mogelijk kleiner. Doorvoering van deze maatregelen - buiten het pensioendomein - zullen naar verwachting een positief effect hebben op het in balans brengen van de pensioenopbouw. Om deze reden wordt het aanbrengen van radicale veranderingen in het pensioenstelsel op dit moment afgeraden. Er wordt nog opgemerkt dat het onduidelijk is hoe de vermogensopbouw in de vierde pijler zal doorwerken voor de huidige jongere generaties vanwege de situatie op de woningmarkt.

Monitor de pensioensituatie van bepaalde groepen nauwlettend
Specifiek voor zzp'ers geldt dat wanneer het arbeidsmarktpakket het beoogde effect heeft, de groep zelfstandigen met een laag middeninkomen niet tot aan het moment van pensionering blijft werken zonder pensioenopbouw. Mocht dit toch het geval zijn, dan is het risico serieus dat een te grote groep zelfstandigen minder pensioen spaart om de levensstandaard te behouden. Het kan behulpzaam zijn als de overheid expliciet maakt welke grenzen over- en ondersparen zij wil hanteren.

Onderzoek in hoeverre het mogelijk is om voortaan met netto- in plaats van bruto vervangingsratio’s te werken
Met het huidige overheidsbeleid wordt op dit moment gestuurd op bruto vervangingsratio’s. Hiermee wordt een onderschatting gemaakt van de verwachte pensioenen. De gevolgen van het sturen op netto vervangingsratio’s zijn in dit onderzoek nog niet in kaart gebracht. Vervolgonderzoek op dit punt is aan te bevelen.

Start met een betere informatievoorziening over pensioen
Een beperkte aanvullende rol van de overheid bij het pensioenbeleid wordt hierbij verondersteld, waarbij de focus ligt op het via informatievoorziening voorkomen dat werkenden te veel nadruk leggen op de korte termijn. Hiermee moet duidelijker worden dat wanneer geen gebruik wordt gemaakt van de fiscale facilitering voor pensioen, geld blijft liggen. De betere informatievoorziening bestaat uit het op de loonstrook zichtbaar maken van de werkgeversbijdrage voor pensioen en het informeren van ondernemer via de KvK over het pensioen. Weten is daarbij nog geen doen; de effectiviteit van de informatiemaatregelen is daardoor mogelijk beperkt. Daarom kan persoonlijke begeleiding en attendering, zoals een persoonlijk pensioenadvies, helpen naast pensioenadvies. Ook werkenden kunnen gebaat zijn bij betere vergelijkingsinformatie tussen pensioenregelingen zodat betere geïnformeerde keuzes kunnen worden gemaakt. Dit zou een digitale omgeving kunnen zijn, waarbij werknemers en zelfstandigen bepaalde elementen van hun pensioenregeling kunnen vergelijken.

Beperk het aantal regelingen voor groepen die relatief veel pensioen opbouwen
Het pensioenstelsel kent diverse regelingen die het voor groepen mogelijk maken boven de fiscale facilitering pensioen op te bouwen. Deze regelingen blijken niet doelmatig en maken het stelsel onnodig complex. Om deze reden wordt aangeraden om het netto-pensioen en de netto-lijfrente af te schaffen. Dit betekent een vereenvoudiging van het stelsel en het draagt bij aan de houdbaarheid ervan. Omdat weinig gebruik gemaakt wordt van de netto-regelingen en deze complex zijn in de uitvoering, wordt aanbevolen om deze als eerste af te schaffen.

Aanvullende beleidsopties
Enkele aanvullende beleidsopties worden geformuleerd, waarbij de voordelen goed afgewogen moeten worden tegen de nadelen.

Verder voorkomen van armoede
Het blijkt dat 92% van de huishoudens in Nederland voldoende pensioeninkomen heeft om armoede te voorkomen (AOW). Voor 8% is er een risico op armoede. Deze groep bestaat voor een belangrijk deel uit mensen met een onvolledige AOW (alhoewel er geen cijfers zijn van aanvullende buitenlandse pensioenvermogens en -rechten, waardoor mogelijk toch hogere inkomens zijn bij pensionering). Als er de wens is om voor deze groep meer te doen, kan worden overwogen het aantal jaren dat men voor een volledige AOW in Nederland woonachtig moet zijn te verlagen van 50 naar 40 jaar.

Sterker behoud van levensstandaard
Als de beleidswens bestaat om werkenden meer te laten sparen, zijn er verschillende opties die gelaagd ingevoerd kunnen worden; namelijk:

• Introductie van een standaardbijspaarmodule met premie-inleg (bijvoorbeeld het gemiddelde van 23,8%). Hierbij kan gedacht worden aan het verplichten van uitvoerders om een bijspaarmodule aan te bieden. Ook kan gedacht worden aan een verplichting dat de bijspaarmodule standaard op 23,8% moet staan.
• Pensioenplicht voor alle werkenden met een opt-out. Iedereen spaart in principe verplicht voor pensioen, tenzij mensen er bewust voor kiezen om niet mee te doen. Voor- en nadelen van deze variant moeten goed worden afgewogen.
• Pensioenplicht voor alle werkenden zonder opt-out. Deze maatregel kan overwogen worden als voorgaande maatregelen onvoldoende effect hebben of er veel politieke waarde aan wordt gehecht.
• Invoeren van een National Defined Contribution-pension (NDC). Invoering van een NDC is ingrijpend en vergt uitzoekwerk, waarbij voor- en nadelen tegen elkaar afgewogen moeten worden.

Gelijker speelveld
Overwogen kan worden om een pensioenplicht in te voeren met een minimale premie-inleg, of eerst introductie van een pensioenplicht met opt-out.

Houdbaarder stelsel en meer macro-economische stabiliteit
Het fiscaal gefaciliteerd pensioensparen blijkt in bijna alle scenario’s te lonen. Voor werkenden is het mogelijk te sparen voor een goed pensioen. Tegelijkertijd is er het risico op over-stimulering voor bepaalde groepen die al veel sparen. De fiscale ondersteuning kost de overheid veel geld. Het overmatig fiscaal faciliteren van pensioen gaat ten koste van de overheidsfinanciën. Studies laten zien dat mensen bij hogere inkomensniveau’s toekunnen met lagere vervangingsratio’s. Oversparen doet zich vaak voor in combinatie met huizenbezit. Overwogen kan worden om de aftoppingsgrens van de fiscaal te faciliteren pensioenopbouw te bevriezen, niet te indexeren en enkel bij politiek besluit te verhogen. Ook kan worden gedacht aan het fiscaliseren van de AOW, de AOW te koppelen aan het sociaal minimum of via bezuinigingen op de ouderenkorting.